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Julio 19, 2011

 

Nuevas reglas de IVA para Maquiladoras
Por Koen van ‘t Hek

El 30 de Junio del 2011, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modificó las “Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior” para modificar una regla que requiere el pago (“retención”) del Impuesto al Valor Agregado (IVA) cuando bienes importados temporalmente sean transferidos a residentes en México a través de un mecanismo de importación o exportación virtual. Esto resulta en un pago doble de IVA por la venta de bienes realizada por un extranjero a un residente en México: primero por la importación virtual definitiva de los bienes por el residente mexicano y, segundo, como consecuencia de la retención de IVA realizada por el mismo residente mexicano, ahora aplicable a la transferencia de dichos bienes.

Antecedentes

El régimen aduanero de Maquiladora (y PITEX o de manufactura), ahora llamado “IMMEX,” fue diseñado para promover las exportaciones y la generación de empleos. Este régimen aduanero autoriza la “importación temporal” de bienes (maquinaria y equipo, herramientas, materia prima, etc.) sin que se deban pagar los impuestos de importación1 e IVA de importación que le corresponderían fuera de este régimen. En términos generales, se puede acceder al programa IMMEX si un contribuyente se dedica a la reparación o transformación de materiales, partes o componentes en productos terminados que estén destinados a la exportación.

Tradicionalmente, las maquiladoras importan la mayoría de sus materiales y exportan su producción, mientras el inventario, maquinaria y equipo son propiedad de la parte relacionada en el extranjero, quien los proporciona a la maquiladora en consignación.

Sin embargo, la economía mexicana (y global) ha evolucionado de manera que muchas maquiladoras han asumido mayor responsabilidad en sus operaciones de producción, han incrementado sus ventas en el mercado mexicano, buscan  más materiales y componentes de proveedores locales mexicanos y han asumido mayor responsabilidad en el desarrollo, búsqueda, fondeo e inclusive adquisición de la maquinaria, equipo y conocimiento técnico necesarios para llevar a cabo sus actividades de producción.

En el pasado, el Gobierno mexicano reconoció que la industria  maquiladora está cada vez más ligada a la economía mexicana; por lo que, amplió el marco de aplicación del programa IMMEX creando en él mayores facilidades, entre ellas, permitiendo a los participantes proveerse de insumos locales y  reduciendo el monto mínimo de exportación requerido.

Un ejemplo de lo anterior es que actualmente las maquiladoras únicamente están obligadas a exportar como mínimo el 10% de su producción o a tener por lo menos ventas de exportación de $500,000 dólares americanos, mientras que antes estaban obligadas a exportar el 100% de su producción.

Otra muestra de la intención gubernamental de potenciar la participación de proveedores locales de insumos y facilitar la venta en México de productos terminados al amparo de un programa IMMEX, es la introducción de reglas de IVA que permiten a las maquiladoras y a sus partes relacionadas en el extranjero negociar con proveedores y clientes mexicanos sin incurrir en gastos no recuperables de IVA, algunas de las cuales, incluyen la aplicación de operaciones virtuales de importación y exportación de mercancías.

Reglas Generales de IVA que afectan a las Maquiladoras

Una de las particularidades del régimen mexicano de IVA, es que los no residentes en México suelen no registrarse ante las autoridades fiscales tan sólo para propósitos de IVA, pues dicho registro entraña obligaciones adicionales en términos de ISR e IETU; esto es, registran su establecimiento permanente para todos los propósitos fiscales.  

Además, la venta de bienes ubicados en territorio mexicano o la prestación de servicios en el mismo están sujetas al IVA, a menos que los bienes o servicios se consideren exportados, en cuyo caso, aplica la tasa excepcional de IVA del 0%.

En consecuencia, cualquier cobro de IVA por la venta de bienes o servicios que no se hayan exportado representa un costo irrecuperable para todo residente en el extranjero que no tenga establecimiento permanente en México.

En tal orden de ideas, dado que en el contexto de las empresas maquiladoras y manufactureras, la contratación con proveedores y clientes mexicanos generalmente recae en la parte relacionada residente en el extranjero, el costo por el IVA desincentivaría la adquisición de bienes o servicios de proveedores mexicanos, así como, la venta de bienes a residentes mexicanos.

A manera de ejemplo, imaginemos el IVA que cobra el proveedor mexicano al residente en el extranjero por la adquisición de bienes nacionales que se envían directamente a la maquiladora en México y por tanto no se exportan. Otro caso es la venta de productos semi-terminados entre residentes en el extranjero mediante una cadena de suministro que involucre varias maquiladoras. También cabe traer a colación, el IVA que la maquiladora en México debe cobrar al residente en el extranjero por los servicios de manufactura. En muchos casos, el costo del IVA en esos flujos (brutos) resultaría en la no rentabilidad de las operaciones de maquila.

Por todo lo anterior, el gobierno mexicano ha creado varias reglas para facilitar que residentes en el extranjero con contratos de manufactura celebrados con maquiladoras mexicanas hagan negocios con proveedores y clientes mexicanos.

Incentivos de IVA para Maquiladoras

En este sentido, tanto la Ley del IVA, como las “Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior”, proveen un conjunto de reglas complejas que eximen del pago de IVA, o dan tratamiento de tasa 0%, a las transacciones que involucren maquiladoras.

Por ejemplo, en ciertos supuestos la Ley del IVA favorece con la aplicación de una tasa de 0% al servicio de manufactura que las maquiladoras cobran a sus partes relacionadas en el extranjero.

Similarmente, dichos cuerpos normativos contemplan un tratamiento preferencial para la venta de bienes dentro de determinados supuestos, al conferirles la consideración de exportación “virtual”, aún y cuando, los bienes materialmente no salen del territorio mexicano.

  • Tal es el caso de las ventas de producto por un proveedor residente en México a un residente en el extranjero, en que la entrega material se efectúa a una maquiladora mexicana (exportación no física), pues la transacción recibe la consideración de “exportación virtual” sujeta a una tasa del 0% de IVA. En dicha hipótesis la maquiladora que reciba los bienes en sus instalaciones puede importarlos “virtualmente” de manera temporal dentro de su programa IMMEX, sin incurrir en el costo irrecuperable por un eventual IVA cobrado al residente en el extranjero.
  • Otro ejemplo, es la venta por un residente en el extranjero, de bienes importados de manera temporal por su maquiladora en México, a un residente mexicano con programa IMMEX. Dicha venta también puede no causar IVA, por tratarse de una “exportación virtual”, en tanto la maquiladora mexicana adquirente de los bienes los importe “virtualmente”.
  • Similarmente, la regla modificada el 30 de Junio del 2011 permite la venta por un residente en el extranjero de bienes importados temporalmente por su maquiladora a otro residente en México, bajo el método de la “importación y exportación virtual”, siempre que la maquiladora contase con autorización de Empresa Certificada. A diferencia de la regla descrita en el párrafo anterior, el tratamiento “virtual” es aplicable independientemente de si el residente en México tenía o no programa IMMEX, por lo que, comprendía aquellos supuestos, en que la empresa adquiriente residente en México es el consumidor final, distribuidor, etc.

Cabe recalcar, que una de las condiciones para la aplicación de dicha regla es que la maquiladora mexicana transferidora del bien al residente en México cuente, además del programa IMMEX, con autorización de Empresa Certificada. Dicho programa puede ser obtenido por compañías que anualmente importen cantidades significativas que puedan demostrar su cumplimiento con obligaciones fiscales pasadas.

Cambios efectivos el primero de julio de 2011

La regla de comento, aplicable a importadores certificados de programa IMMEX, que entreguen bienes a un residente en México, ahora requiere que el residente mexicano comprador de los bienes (distribuidor, consumidor final), pague el IVA a nombre del residente en el extranjero que le vende dichos bienes. Lo anterior, bajo el argumento de que la venta de bienes importados temporalmente, representa una enajenación gravada en los términos de la Ley del IVA, por hallarse los bienes físicamente en México al efectuarse, el envío al adquirente, o no habiéndolo,  su respectiva entrega material.

Es preciso recalcar, que mientras la versión anterior de la regla trataba a la venta del residente en el extranjero, como una exportación “virtual” sujeta a una tasa del 0%, la regla vigente, al considerarla una venta ordinaria, la sitúa dentro del radio de sujeción del IVA a la tasa de 16%, u 11% en zona fronteriza. Nuevamente, el comprador residente en México, paga el IVA por la venta de los bienes por el vendedor residente en el extranjero, a través de un método de autodeterminación llamado “retención” de IVA.

Lo anterior, resulta en la obligación del comprador mexicano de pagar dos veces IVA, esto es, tanto el causado por la importación “virtual”, como el que debe “retener” por la enajenación antes descrita.

Por tanto, si bien en principio el comprador mexicano debiese de poder recuperar ambos pagos de IVA (vía crédito o devolución), la reforma de comento sitúa al comprador mexicano frente a posibles inconveniencias de flujo de efectivo (se deberá pedir constantemente la devolución del IVA a favor).

Comentarios

En síntesis, la modificación de esta regla representa un franco despropósito, no sólo, por castigar a ciertos contribuyentes con un costo doble de flujo de efectivo derivado del IVA, sino además, por situarlos en la obligación de asumir una serie de cargas administrativas adicionales de manejo de efectivo y de cumplimiento en materia de IVA.

Más importante aún, esto envía un mensaje equivocado a los inversionistas extranjeros con respecto al ambiente de inversión en México y, particularmente, a la industria maquiladora.

Las reglas aplicables a las maquiladoras han sufrido varios cambios durante el último par de años, con el reciente y controversial cambio en el Decreto IMMEX,  que modificó de manera significativa aspectos en materia de Impuesto sobre la Renta, hace tan sólo siete meses.

Por otra parte, es difícil entender cómo un cambio tan significativo, como el que aquí se analiza, puede hacerse a través de un simple ajuste, por parte de las autoridades fiscales, a las “Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior”, sin tener que someterlo a la aprobación del Congreso de la Unión. En otras palabras, ¿Cómo es posible que reglas tan significativas estén controladas por regulaciones administrativas en vez de leyes formales?

Es tiempo de que el Gobierno Mexicano tome una decisión y establezca un método coordinado para regular a la industria maquiladora, desde los puntos de vista de ISR, IETU,  IVA y Comercio Exterior.

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1 Algunas excepciones aplican: la maquinaria y equipo están sujetos a impuestos de importación aún en regímenes de importación temporal. Algunas materias primas pueden estar sujetas a impuestos bajo tratados de libre comercio específicos (por ejemplo NAFTA y el TLCUE)
 

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